מידע מקצועי

נטע > מאמרים > שלטון גברי ואפליית נשים עגומה בשירות הציבורי הישראלי – כתבתו של ירון דרוקמן 04.03.14
English Spanish Arabic

שלטון גברי ואפליית נשים עגומה בשירות הציבורי הישראלי – כתבתו של ירון דרוקמן 04.03.14

“יש אפליה מגדרית בשירות הציבורי במדינת ישראל”. כך עולה מדו”ח מבקר המדינה (2014) לרגל יום האישה הבינלאומי.

מבקר המדינה מצא “תמונה עגומה” ואפליה של נשים בדרגים הגבוהים במשרדי ממשלה, בבתי חולים, בחברות ממשלתיות, בתאגידים
סטטוטוריים, באוניברסיטאות ובגופים ציבוריים נוספים. לדברי המבקר, השופט בדימוס יוסף שפירא, השירות הציבורי במדינת ישראל
והעומדים בראשו, שרובם ככולם גברים, נכשלו ביישום עקרון השוויון המהותי בין המינים.

מבדיקת המבקר עולה כי בשנת 2011 שיעור הנשים בשירות הציבורי היה 64%, אך שיעורן בדרג הבכיר ביותר היה 34-32 אחוזים, בדרג
השני 36% ובדרג השלישי 44-39 אחוזים. בניכוי העובדים בדירוג המשפטנים שיעור הנשים בדרגים הבכירים קטן עוד יותר, למשל בדרג
הבכיר ביותר שיעורן היה 13-11 אחוזים בלבד.

נתונים אלו, כתב המבקר, מלמדים גם על יחס הפוך בין שיעור הנשים בשירות הציבורי לבין בכירות הדרג הניהולי. כלומר, ככל שהדרג בכיר
יותר, שיעור הנשים בו קטן יותר. המבקר הוסיף כי עובדה זו משקפת את קיומה של “תקרת הזכוכית”. מהבדיקה עולה עוד כי
בשנים 2011-2008כמעט שלא חל שינוי בשיעור הנשים בכל אחד מדרגי הניהול הבכירים בשירות המדינה.

 

 (צילום: shutterstock)

 (צילום: מתוך דו"ח מבקר המדינה)

מנכ”לים

המבקר שפירא מצא כי באיוש משרות המנכ”ל במשרדי הממשלה השונים היה במשך כל השנים תת-ייצוג בולט של נשים. באוקטובר 2013 מבין 30
המנכ”לים במשרדי ממשלה רק שש היו נשים.

המבקר בדק התנהלות של 13 משרדי ממשלה בשנים 2011-2007. בביקורת נמצא כי בשנים אלו התקיימה הגמוניה מוחלטת כמעט של גברים בתפקידי

המנכ”ל. בקרב 34 המנכ”לים שכיהנו באותן שנים באותם משרדים הייתה רק אישה אחת. במועד הביקורת לא כיהנה שום אישה בתפקיד זה ב-13 משרדי
הממשלה שנבדקו – בהם משרד ראש הממשלה, משרד הביטחון, משרד הכלכלה ומשרדי הפנים, המשפטים והבריאות. “באי-מינוי נשים לכהן בתפקידי מנכ”לים
של משרדי ממשלה טמון מסר ולפיו נשים אינן יכולות או ראויות לעמוד בראש משרד ממשלתי”, כתב המבקר. “מסר שגוי זה עלול לחלחל למשרד ולהנהלתו
ולגרום בין היתר לאי-מינויין של נשים לתפקידים בכירים אחרים”.

חברי הנהלה ובכירים נוספים

הנתונים שאסף המבקר מצביעים על היעדר ייצוג הולם של נשים גם בהנהלות משרדי הממשלה ובדרג השני – הכפוף במישרין למנכ”ל, שם שיעורן
הוא כשליש בלבד, והוא נופל תמיד משיעורן בקרב עובדי המשרד – לרוב במידה ניכרת ביותר. בדרגים השלישי והרביעי אמנם הנשים הן מחצית, אולם חלקן
קטן משיעורן בקרב כלל עובדי המשרד, למעט במשרד האוצר.

המבקר כתב כי במשרד הביטחון ובמשרד לשירותי דת אין ולו אישה אחת בדרג השני של התפקידים הבכירים ובדרג הניהול השלישי והרביעי שיעור
הנשים הוא 36% ו-22% בהתאמה, אף שכמחצית מעובדי משרדים אלה הם נשים. “השרים ומשרדי הממשלה אינם חותרים להשגת שוויון מגדרי ואינם
פועלים ליישום הוראות החוק והחלטת הממשלה”, קבע המבקר. “מחדל זה מוביל להנצחת אפלייתן של הנשים ולחוסר השוויון בתפקידים הבכירים”.

בכירים בבתי החולים הממשלתיים

גם כאן מצא המבקר אי-שוויון. בבתי החולים הממשלתיים הכלליים הועסקו במהלך הבדיקה כ-3,100 רופאים, בהם כ-1,500 רופאות. הנתונים מצביעים על
נפקדותן המוחלטת של נשים בתפקיד מנהל בית חולים בבתי החולים שנסקרו בביקורת ועל נוכחותן הדלה גם בקרב סגני המנהלים – מבין 21
סגנים רק חמש נשים.

 (צילום: מתוך דו"ח מבקר המדינה)

גם בהנהלות בתי החולים קיים רוב גברי מוחץ, ורוב הנשים המשולבות בהנהלות אינן נמנות עם הסגל הרפואי המקצועי, אלא ממלאות תפקידים
בצוותים הסיעודיים או בתפקידי מנהלה. תת-ייצוג בולט של נשים, נמצא בביקורת, קיים גם בסגל הניהול הרפואי הבכיר – בתפקידי ניהול בכירים של
מערכים ותחומים, חטיבות ומחלקות – וחלקן של הנשים הוא 9% בלבד.

משטרת ישראל

במשטרה משרתים כ-27,500 שוטרים בתפקידי שטח ובתפקידי מטה, כ-23% מהם נשים. בביקורת עלה שבמשטרה לא הייתה מדיניות בנושא קידום
נשיא לתפקידים בכירים, לא היו הנחיות בנושא ולא מונתה ממונה על מעמד האישה. ייצוג הנשים בתפקידים בכירים הוא נמוך ביותר ובדרגים
מסוימים אין להן ייצוג כלל.

לדברי המבקר, ממצאי הביקורת העלו כי בצמרת המשטרה לדורותיה שוררת תרבות מושרשת של אפליית נשים, ולכן היא עיוורת לקיומם של חסמים
מהותיים המונעים את קידומן של נשים לתפקידים בכירים ושלפחות חלקם נעוצים בהשקפות ובתפיסות של העומדים בראשה.

בכירים באוניברסיטאות

המבקר מצא כי תת-ייצוג של נשים במשרות בכירות קיים אף ביתר שאת בתחום האקדמי, ושיעורן של הנשים בקרב נושאי התפקידים הבכירים בסגל
האקדמי דל ביותר. גם במוסדות אלה, כתב, בולטת תופעת היחס ההפוך: ככל שהדרגה האקדמית עולה – כך יורד שיעורן של הנשים. עוד התברר כי
בקרב ארבעה מחמשת המוסדות האקדמיים שנבחנו כיהנו בשנים 2011-2009 נשיאים בלבד, למעט באוניברסיטת בן-גוריון, כך גם בתפקיד
רקטור – למעט באוניברסיטה העברית.

 (צילום: מתוך דו"ח מבקר המדינה)
 (צילום: מתוך דו"ח מבקר המדינה)
 (צילום: מתוך דו"ח מבקר המדינה)

הוועדות האקדמיות, שבהן יש הגמוניה גברית כמעט מוחלטת, הן אחד ממוקדי קבלת ההחלטות החשובים באוניברסיטאות, וחלקן נחשבות יוקרתיות
ויש להן השפעה ניכרת על קידומם של חברי הסגל ועל יכולתם לבצע מחקרים אקדמיים. המבקר כתב כי למרות הגידול בשיעור הסטודנטיות בקרב
הלומדים לתואר שני ושלישי, במשך השנים כמעט לא גדל שיעור הנשים בוועדות ומכאן שנדרשים צעדים אקטיביים להשגת שוויון בתחום. המבקר
כתב כי “היעדר ייצוג הולם של נשים במוסדות האקדמיים עלול לגרום לאי-מיצוי ההון האנושי ולפגוע במצוינות המחקרית-אקדמית”.

בג”ץ קבע, הממשלות התעלמו

בג”ץ קבע בעבר כי על השרים מוטלת החובה לפעול ליישום הייצוג ההולם בגופים הציבוריים וחוק שירות המדינה מ-1959, הקובע כי על
הממשלה להבטיח ייצוג הולם לנשים בכל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, וכי על נציבות שירות המדינה לפעול להשגת יעד זה
באמצעים שונים, בכללם העדפה מתקנת.

מבדיקת המבקר עולה כי ממשלות ישראל לדורותיהן לא פעלו ליישום חובת הייצוג ההולם. הן לא גיבשו מדיניות לאומית ברורה ומוצהרת בנושא ולא
קבעו יעדים. הן גם לא קבעו דרכים לעודד השגת ייצוג הולם ולא קבעו מנגנונים לאכיפת דרישת החוק. כמו כן, אף שבסמכות ראש הממשלה להתקין
תקנות הדבר לא נעשה. כל אלה, כתב המבקר, נותרו בגדר הצהרה גרידא שלא הולידה פתרון יעיל לבעיה.

אמנם בשנים 1985 ו-2002 קיבלה הממשלה שורה של החלטות שמטרתן להביא לייצוג הולם של נשים בתפקידים בכירים בשירות המדינה. הממשלה
אפילו הטילה על נציבות שירות המדינה ליישם את ההחלטות. ומה קרה? בביקורת התברר כי הנציבות קיימה את החלטות הממשלה באופן חלקי בלבד,
לכאורה כדי לצאת ידי חובה.

לגבי העדפה מתקנת, כתב המבקר כי יש לראות בהתנהלות נציבות שירות המדינה מחדל התורם להנצחת תת-הייצוג של נשים במשרות הבכירות
בשירות המדינה.

השירות הציבורי כשל

בפרק הסיכום כתב המבקר כי השירות הציבורי כשל בביסוס הלכה למעשה של עקרון השוויון בתפקידים אלו. לא מן הנמנע כי הדבר הוא אך משל
לתופעה חברתית רחבה יותר – ההשלמה עם אי-שוויון ואף עם התנהגות מקפחת ומפלה בתחום אחד והיא בעצם השתקפות של היחס הלא הולם לכבוד
העולם בכללותו.

המבקר כתב שייצוג שווה והולם אינו רק בבחינת הכרח בשל הוראות החוק ובשל הצורך שלא להפלות נשים, אלא הוא עשוי להשפיע על איכות ההחלטות
שמתקבלות, שהרי הוא מאפשר ביטוי לעמדותיהם של בני שני המינים ומבטיח יתר פלורליזם. המבקר הוסיף כי ייצוג שווה והולם אינו רק בבחינת הכרח
בשל הוראות החוק ובשל הצורך שלא להפלות נשים, אלא הוא עשוי להשפיע על איכות ההחלטות שמתקבלות, שהרי הוא מאפשר ביטוי לעמדותיהם של
בני שני המינים ומבטיח יתר פלורליזם.

“על מנת להביא לשינוי, שהוא חיוני ובר השגה, לא די במילים”, הוסיף המבקר. “על הממשלה ושריה, האחראים לצביונו של השירות הציבורי ולבחירת
העומדים בראשו – כל אחד בתחומו, לפעול באופן יזום לקידום השוויון המגדרי בקרב נושאי התפקידים הבכירים ולהימנע ממינויים שיפגעו בהשגתו של יעד זה.
עליהם לעמוד על החסמים המונעים ייצוג הולם של נשים בתפקידים הבכירים בארגוניהם, ולגבש תוכנית סדורה להסרתם שתביא לשיפור בייצוג
הנשים עד להשגת שוויון”.

המבקר קרא ליועץ המשפטי לממשלה, עו”ד יהודה וינשטיין, לוודא כי הנחיותיו בנוגע לייצוג הולם בשירות המדינה, בחברות הממשלתיות ובתאגידים
הסטטוטוריים מקוימות. כמו כן, הוסיף המבקר, על היועץ לשוב ולשקול את הנחייתו שמעקרת את עצמאותה של נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה כלפי
השירות הציבורי ולתת בידיה כלים שיאפשרו לה להפעיל את סמכויות האכיפה המוקנות לה בחוק שוויון הזדמנויות בעבודה על המעסיק הגדול במשק – המדינה.

בסיום הדו”ח כתב המבקר כי לא די ברגולציה להביא לשינוי ממשי. ללא רצון כן ואמיתי – לא צפוי כל שינוי במצב.